Если крикнет рать святая: "Кинь ты Русь, живи в раю!" Я скажу: "Не надо рая, Дайте родину мою" С.А.Есенин
Расширенный поиск
Среда, 18 Декабря 2013 18:55

Законодательный тормоз развития

Автор 
Оцените материал
(0 голосов)

Россия остро нуждается в парламенте нового типа

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации сегодня объективно выступает наиболее слабым и уязвимым элементом политической системы страны. По мере обострения внутренних противоречий режима и соответствующего этому углубления политического кризиса, начало которому, как представляется, положила недавняя «ротация» в российских верхах, сию данность начинают постепенно признавать не только здравомыслящие политологи, отдельные, имеющие серьезные виды на будущее политики1, но и более широкие слои сознательных граждан. 

И дело здесь не только в том, что весьма «умелыми руками» запущен зловещий механизм публичной самодискредитации «народных избранников» (прежде всего депутатов Государственной Думы), который теперь уже остановить вряд ли удастся и это, скорее всего, закончится первым за время действия Конституции 1993 г. роспуском нижней палаты2. И даже не в том, что существенной частью общества (особенно «продвинутыми», политически активными жителями крупных городов и провинциальной интеллигенцией) этот важнейший государственный орган с некоторых пор перестал восприниматься как самостоятельная ветвь власти, обладающая достаточной легитимностью и соответствующим ресурсом (политическим, моральным и пр.), позволяющим ему разговаривать «на равных» не только с исполнительной и судебной властями, но и со всемогущим Кремлем. Все это, так сказать, «реальность, данная нам в ощущениях», сформированных во многом нашими «беспристрастными» средствами массовой информации самой разной политической ориентации. 

Куда более важным представляется то обстоятельство, что нынешний российский парламент — будь то его нижняя или верхняя палата — практически перестал (и это видно невооруженным глазом!) быть «представительным… органом Российской Федерации», коим он обязан являться согласно ст. 94 Конституции РФ. Справедливости ради следует признать, что он и раньше (к примеру, в «лихие 90-е») был «не сильно» представительным, в чем отчасти находила свое отражение природная ущербность ельцинской политической системы, предопределенная патологическим страхом ее творцов перед действенным народовластием («синдром 1993 года»). 

Тем не менее российский парламент образца 2011 г. в плане представительности не идет ни в какое сравнение, например, с Федеральным Собранием периода 1996–2000 гг. Судите сами: в Государственную Думу второго созыва, избранную по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе, прошли представители 25 (!) избирательных объединений самой разной социальной и политической ориентации, а также 77 депутатов-одномандатников, не воспользовавшихся формальной поддержкой какого-либо избирательного объединения (фактически — одной из политических партий или блока общественно-политических организаций во главе с официально действующей партией). 

Избранный подобным образом депутатский корпус сформировал 7 устойчивых депутатских объединений — 4 фракции (КПРФ, «Наш дом — Россия», ЛДПР и «Яблоко») и 3 депутатские группы («Регионы России», «Народовластие» и Аграрную). Помимо этого, существовали неформальная депутатская группа «Демократический выбор России» и группа «вольных» (нефракционных) депутатов в количестве 19 человек, которые нередко играли весьма важную роль при принятии «сложных» думских решений. Все это обеспечивало более-менее адекватное политическое представительство в нижней палате парламента интересов практически всех крупных групп российского электората — левого всех видов и оттенков (в основном КПРФ и аграрии), государственной бюрократии и тесно связанного с ней бизнеса («Наш дом — Россия»), городского и сельского «плебса» (ЛДПР), «перестроечной» демократической интеллигенции («Яблоко»), региональных элит и близких к ним кругов («Регионы России»), умеренных националистов-патриотов (отчасти «Народовластие») и даже правых либералов («Демвыбор России»). Понятно, что оно влияло и на законотворческий процесс, поскольку каждый новый закон неизменно пропускался сквозь «сито» разнонаправленных интересов, что не могло не сказываться на его качестве. Нередко — в самом положительном плане. 

А теперь взглянем на Государственную Думу шестого созыва. Ту самую, что появилась «на свет» под негодующие крики тысяч возмущенных избирательным обманом москвичей, питерцев и жителей других крупных городов. Кто же и кого в ней представляет? Если брать «по большому счёту», то чисто теоретически четыре думские фракции (хотя и каждая по-своему) должны представлять весь разноликий электорат, отдавший свои голоса за прошедшие в палату политические партии. В том числе интересы тех многочисленных «протестных» избирателей, которые, будучи лишенными реальной оппозиционной альтернативы, решились проголосовать «за меньшее зло», рассматривая в этом качестве одну из «неправящих» партий. И это должно получить адекватное «материальное» выражение в форме соответствующего голосования или парламентского демарша. 

На деле же этого не происходит. Прежде всего потому, что более-менее артикулированно в нынешней Думе представлены лишь классовые интересы чиновничества и ориентирующейся на него крупной и средней буржуазии, главным, но не единственным выразителем которых выступает т.н. правящая партия «Единая Россия», и политические интересы просоветски настроенной части левопатриотического электората, выражать которые взяла на себя КПРФ как ведущая системная оппозиционная сила. Представительство остальных значимых социальных и политических интересов — это, в той или иной мере, имитация, призванная поддерживать в обществе иллюзию парламентского многообразия в условиях, когда все принципиальные вопросы думской деятельности решаются вовсе не в здании на Охотном ряду. 

Деятельное соучастие в вышеуказанном парламентском «цирке» сегодня, собственно, и составляет суть и смысл (а заодно — цену) пребывания в нижней палате Федерального Собрания России по меньшей мере двух партийных фракций, одна из которых достаточно давно и весьма талантливо имитирует «новое государственничество», густо замешанное на примитивном, бытовом национализме и «квасном» патриотизме, а вторая — не так давно и куда менее талантливо разыгрывает «социалистическую карту», пытаясь заодно потеснить конкурентов-коммунистов. 

Все это возможно до тех пор, пока существует поддержанный определенной частью общества (не обязательно большинством!) запрос верхов на имитационную демократию как наиболее эффективное средство сохранения существующего порядка вещей, обеспечивающего элите власть и богатство, а простому народу — относительно спокойную жизнь при минимальном достатке. Никто (за исключением небольших групп радикально настроенных оппозиционеров) не желает потрясений, коими всегда чреваты кардинальные перемены в жизни государства, особенно в России. Именно поэтому власти столь нещадно эксплуатируют лозунг «сохранения социально-экономической и политической стабильности», заодно отвергая вполне разумные предложения тех, кто, также заботясь о судьбе страны, тем не менее видит выход не в безнадёжном «латании дыр», а в глубоких, системных реформах3. 

Впрочем, имитационный дух сегодня свойственен не только думской «демократии». В неменьшей, если не в ещё большей степени он проник в верхнюю палату российского парламента — Совет Федерации, который по идее должен выполнять важнейшую функцию представительства и согласования на уровне федеральной законодательной власти региональных интересов, тем самым укрепляя основы современной российской государственности. А что же мы видим в действительности? На самом деле мы видим достаточно непонятный (по крайней мере, для большинства граждан) орган — как по личному составу и конкретным задачам, так и по результатам практической деятельности. 

Можно как угодно относиться к Совету Федерации образца 1996–2000 гг. (или к т.н. сенату региональных боссов), но факт остается фактом — несмотря на все его известные политические «недостатки», это был орган, обладающий высокой степенью легитимности. Любой его член был избран непосредственно населением того региона, который представлял (а глава законодательной власти ещё и местными депутатами) и имел достаточно полномочий, чтобы говорить и действовать «от имени» субъекта федерации без специального на то мандата и страха быть отозванным по первому же «капризу» региональных руководителей. Одновременно на местах твердо знали, что их интересы в «сенате» будет отстаивать «свой», а не навязанный Москвой «чужак». Положительно в целом следует оценивать и то обстоятельство, что «старый» Совет Федерации умудрялся выполнять конституционный объём работы, осуществляя свою деятельность на непостоянной основе. 

Сегодня же приходится иметь дело с органом, который, хотя и выполняет аналогичные функции на постоянной основе (со всеми вытекающими отсюда, прежде всего материально-финансовыми, последствиями), но обладает значительно меньшей степенью легитимности. Это связано главным образом с тем, что нынешние «сенаторы» не имеют непосредственного мандата от населения региона, который представляют. Вся их «легитимность» базируется на обставленном определенными процедурами формальном согласии региональных властей (законодательной и исполнительной) с тем, что конкретная личность (как правило, предложенная Кремлем) будет представлять субъект федерации в верхней палате российского парламента. Именно поэтому о Совете Федерации в его современном «издании» нередко говорят как о своеобразном «синклите» богачей, почетных отставников и просто «нужных» людей. 

Понятно, что при подобном «формате» государственный вес и политическая роль Совета Федерации существенно понижаются. В условиях, когда Государственная Дума длительное время находится под полным и безраздельным контролем т.н. правящей партии, Совет Федерации фактически перестает выполнять и вторую из двух своих важнейших функций — быть конституционным «сдерживателем» законодательных «вольностей» нижней палаты. Рассмотрение им, согласно п. 3 ст. 105 Конституции РФ, принятых Государственной Думой федеральных законов превращается в чистую формальность, поскольку у «сената» нет ни сил, ни средств, чтобы эффективно противостоять политической монополии думского большинства. Следовательно, он объективно способствует углублению тех негативных тенденций, которые в политическую жизнь страны вносит данная монополия. 

Итак, в настоящее время не существует веских оснований для того, чтобы считать Федеральное Собрание в целом и каждую из его палат в отдельности соответствующими тем задачам, которые стоят перед Россией на нынешнем этапе постсоветского развития ее государственности. Наоборот, можно со значительной долей вероятности утверждать, что именно российский парламент в том состоянии, в каком он оказался после почти двадцатилетней эволюции, включая многочисленные попытки приспособления под «текущие» задачи властей предержащих, стал сегодня серьезным препятствием не только на пути давно назревшей модернизации отечественной политической системы, но и общего поступательного развития страны. 

Это, конечно, очень неприятная правда. Особенно для тех добропорядочных депутатов ГД и членов СФ, которые, не имея зарубежных счетов и шикарных особняков, искренне стремятся изменить положение к лучшему. Они не могут этого сделать по определению, поскольку вопрос не в людях, а в системе, методично перекрывающей любые каналы, по которым политической жизни страны, а заодно — жизни общества и государства могут быть приданы новые качество и динамизм. Драматизм ситуации заключается ещё и в том, что действующий парламент нельзя просто «починить», внося изменения и дополнения в соответствующее законодательство. Он подлежит капитальной «реконструкции», включающей подготовку и принятие совершенно новой редакции главы 5 Конституции РФ. 

Здесь вполне закономерно может возникнуть вопрос: а зачем, собственно, все это надо? Может быть, легче, да и дешевле (со всех точек зрения) просто переизбрать Государственную Думу, добавив к пулу «неправящих» парламентских партий пару-тройку новичков-сателлитов, представляющих, к примеру, либералов, националистов или ещё кого-нибудь (естественно, за счёт «уплотнения» КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России)? Равно как и слегка обновить Совет Федерации, выборочно «почистив» его ряды и несколько усложнив процедуру прохождения региональных «фильтров»? 

Дело в том, что вышеуказанные меры могут лишь притормозить, но не остановить уже идущий полным ходом процесс эрозии постсоветского российского парламентаризма. Чтобы его полностью остановить, необходимо решить несколько ключевых задач: 

— во-первых, существенно усилить представительную функцию парламента, тем самым превратив его из органа, «плодящего» законы (к тому же под диктовку исполнительной власти), в орган, прежде всего выражающий волю народа (избирателей), в том числе через принятие соответствующих этой воле законов; 

— во-вторых, восстановить серьезно нарушенный за последнее десятилетие баланс властей путем резкого расширения контрольной функции парламента в отношение правительства и выстраивания отношений нового типа между парламентом и президентской властью; 

— в-третьих, усилить роль и значение парламента как одного из важнейших стабилизаторов общественно-политической ситуации в стране и гарантов сохранения государственного единства и территориальной целостности России. 

Понятно, что для решения задач такого масштаба непригодны ни сегодняшняя Государственная Дума, ни нынешний Совет Федерации. К тому же они непригодны ни по форме, ни по содержанию. Необходим парламент совершенно нового типа, который отличался бы от Федерального Собрания образца 2011 г. абсолютно всем, включая новые названия палат. 

Так, пора легально и официально перейти к системе, когда одна из палат будет верхней, другая — нижней. Нижняя палата Федерального Собрания (это общее название можно сохранить — оно в целом верно отражает суть и смысл парламента в федеративном государстве) могла бы называться Народная палата (Совет Народных Представителей) или Верховный Совет, а избираться — по смешанной системе: 225 чел. — по партийным спискам и 225 чел. — по территориальным округам. Это один из кратчайших путей к тому, чтобы воля Парламента приблизилась бы в своём содержании к воле народа4. 

В свою очередь, верхняя палата могла бы именоваться Государственным Советом. В отличие от нынешнего Совета Федерации, призванного представлять и блюсти интересы субъектов федерации, основными задачами Госсовета будут являться не только представительство регионов, но, что более важно, «фильтрация» законотворчества нижней палаты с точки зрения общегосударственных интересов. Отсюда — специфический порядок формирования палаты и особая организация ее деятельности. 

Представляется необходимым, чтобы Государственный Совет включал: 

— глав исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации по должности — 172 чел.; 

— назначаемых Президентом РФ пожизненно лиц, ранее занимавших пост Президента РФ; 

— назначаемых Президентом РФ на 6 лет членов ГС из числа авторитетных государственных и общественных деятелей России — 20 чел.; 

— делегируемых на 5 лет парламентскими партиями членов ГС пропорционально представительству партий — 20 чел. 

Эти внешне лишь структурные и терминологические перемены, дополненные прозрачностью выборов нижней палаты, только и могут в системном порядке сгладить внутренние противоречия современного российского политического режима и соответствующего им политического кризиса. 

Ради этого стоит созвать Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции)! 

Но можно пойти и другим путем. Осознавая необходимость перемен, в соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации с предложением о новой редакции главы 5 могут войти в Федеральное Собрание Президент Российской Федерации или иные субъекты законодательной инициативы. На основании ст. 136 Конституции новая глава как поправка к Конституции Российской Федерации может быть принята в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Реформа свершится после одобрения поправки органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Необходима политическая воля и понимание истаивающего резерва времени. 

__________________ 

1 Например, М. Прохоров. См.: Итоги политического года. 3 марта 2013 г. Источник: http://www.echo.msk.ru/blog/m_prokhorov/1023496-echo/ 

2 См.: От редакции. Политический пейзаж без «Единой России» // Ведомости. 2013. 18 марта. 

3 См.: Бабурин С.Н. Пришло время Конституционного Собрания // Национальные интересы. 2012. №2 (78). С. 2–5; статьи С.А. Авакьяна и др. в сб.: Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции: Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 28–30 марта 2012 г. М., 2012. 

4 О разделении воли народа и воли парламента см.: Керимов А.Д., Хвоевский С.А. Актуальные проблемы парламентаризма: Учебное пособие. М., 2012. С. 36–41. 


БАБУРИН Сергей Николаевич
доктор юридических наук

СТАНКЕВИЧ Зигмунд Антонович
доктор юридических наук, г. Москва

(Статья размещена в журнале «Национальные интересы» № 1-2 за 2013 г. )

Прочитано 1893 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии

Вход